《贺州市加强耕地保护和改进占补平衡工作方案》（贺政办发〔2019〕43号）解读

2019年7月15日，市人民政府办公室印发了《贺州市加强耕地保护和改进占补平衡工作方案（贺政办发〔2019〕43号）》（以下简称《方案》），提出了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，明确了耕地保护和改进占补平衡工作的总体要求和政策措施。现将主要内容进行解读：

一、《方案》出台的背景

《土地管理法》规定“十分珍惜和合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。地方各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定，党中央、国务院对耕地保护历来高度重视。党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次就耕地保护工作作出重要指示和批示，提出“要像保护大熊猫一样保护耕地”的战略思维。2017年1月9日，中共中央、国务院印发了《关于切实加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），以创新、协调、绿色、开放、共享为根本指引，围绕全面建成小康社会目标，着力实施藏粮于地、藏粮于技战略，增强国家粮食安全的资源保障基础；着力推动供给侧结构性改革，破解耕地保护和占补平衡难题，增强耕地保护制度政策与经济发展新常态的适应性。2018年12月29日，自治区党委、自治区人民政府印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（桂发〔2018〕31号），以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，按照严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新的基本原则，坚持党政同责，压实耕地保护责任。

近年来，我市在耕地保护方面做了大量的工作，建立了耕地保护责任目标考核机制、实施了整县推进一、二、三期土地整治工程、开展了永久基本农田划定等一系列工作，有效地保护了耕地，保障了我市社会经济发展用地。但是也存在一些地方政府耕地保护责任履行不到位、依法用地意识不强、占补平衡耕地质量不高和节约用地水平不高等问题。《方案》紧紧围绕中发〔2017〕4号和桂发〔2018〕31号精神，坚持底线思维、法治思维，坚持问题导向，按照耕地保护数量、质量、生态“三位一体”的要求，确定了到2020年全市耕地保有量不少于15.8980万公顷、永久基本农田保护面积不少于13.6090万公顷的耕地保护目标，明确规定全市各级党委政府建立“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，改进耕地占补平衡制度，形成制度严密、管理顺畅、保护有力的耕地保护新格局，为加快落实自治区赋予贺州“发挥向东开放排头兵作用，建成广西对接东部和中部地区的重要门户和枢纽”的发展定位，积极融入粤港澳大湾区，加快实现贺州高质量发展实体经济构筑坚实资源基础。

二、在加强耕地保护方面，确定了三个方面的管控措施

一是加强土地规划管控和用途管制。通过土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作，严格落实自治区下达我市“十三五”期间耕地保有量和基本农田保护面积。严控土地利用总体规划的修改，不得随意调整或修改土地利用总体规划，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。严格落实土地利用总体规划确定的各项约束性指标，发挥土地利用总体规划的整体管控作用，从严控制新增建设用地规模。明确各级在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划时，要与永久基本农田布局充分衔接，不得突破永久基本农田边界。二是严格保护永久基本农田。在2017年，全市各县（区）永久基本农田划定工作已全部完成，并将永久基本农田落实到了具体地块，设立了保护标志，明确了保护责任；市、县（区）、乡（镇）各级党委政府、村集体经济组织和农户都负有保护永久基本农田的责任。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，要求严格执行永久基本农田“五不准”。明确在统筹各类空间性规划，在划定生态保护红线、城镇开发边界工作中，应当与已划定的永久基本农田控制线充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界，建立健全“划、建、管、护”长效机制。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，依法占用。明确严禁通过擅自调整县镇土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。三是推进节约集约用地，鼓励各地对建设用地进行挖潜改造，各类建设项目优先使用批而未供土地，盘活利用存量建设用地，规范建设项目节地评价，强化节约集约用地目标考评。

三、在落实耕地占补平衡方面，《方案》提出三项政策措施

由于我市耕地后备资源有限，近年来实施耕地占补平衡的难度越来越大，《方案》也进一步明确县（区）人民政府为落实耕地占补平衡的主体，严格落实耕地占补平衡责任，并提出：一是多渠道落实补充耕地任务。各县（区）可以统筹使用自然资源、发展改革、财政、水利等部门项目资金，组织实施的土地整治项目、高标准农田建设项目、城乡建设用地增减挂钩及历史遗留工矿废弃地复垦等，对未纳入耕地保护范围的荒芜园地、废弃坑塘水面、低效残次缓坡林地等适宜开发的农用地进行土地整治，新增耕地经核定报自然资源部备案后可用于补充耕地任务；鼓励探索政府和社会资本合作实施土地整治项目，充分调动企业和个人参与土地整治项目的积极性，多渠道落实补充耕地任务。二是对符合自治区规定条件的，可逐级向自治区申请补充耕地自治区统筹，解决项目耕地占补问题。三是严格补充耕地检查验收。加强对土地综合整治项目的全程管理，规范项目规划设计、强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。

四、在提升耕地数量和质量方面，提出四个方面的工程和科技措施

一是推进高标准农田建设。根据自治区土地整治规划的安排，逐级分解高标准农田建设任务，统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。建立政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性。加强高标准农田后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。二是实施耕地质量保护与提升行动。各县（区）要大力推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，加强新增耕地后期培肥改良，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等工作，加速耕地土壤熟化；深入推进测土配方施肥技术，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。三是推进耕地质量调查评价与监测。进一步完善耕地质量评价制度，定期发布全区耕地土壤墒情与旱情监测信息，及时发布年度耕地质量监测成果报告。四是合理开发利用耕地后备资源。在坚持生态保护优先的前提下，因地制宜、科学合理开发利用低丘缓坡等未利用地，并严格履行审批手续；全市各地对25度以上坡耕地、严重沙化耕地有序开展退耕还林还草，不再列入各类土地整治项目；加强耕地后备资源的管理，为耕地占补平衡项目实施留足空间。

五、在完善耕地保护补偿激励机制方面，提出两项经济措施

一是加强耕地保护责任主体补偿机制。建立健全耕地保护补偿激励机制，按照谁保护、谁收益的原则，加大耕地保护补偿力度。积极推行“小块并大块”耕地整治以奖代补模式，鼓励开展补充耕地指标有偿交易，通过涉农资金整合，鼓励各县（区）统筹安排财政资金，成立耕地保护资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予补贴和奖励。奖补资金的发放与耕地保护责任目标落实、永久基本农田保护、土地卫片执法检查结果相挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。二是规范市级补充耕地指标调剂管理。进一步完善市级补充耕地指标交易办法，在市级层面执行跨县域补充耕地指标交易。探索“旱改水”新增水田指标有偿出让制度，保证耕地补充质量，在统筹保障市级重大项目的同时，协调解决部分后备资源匮乏县（区）的耕地占补问题。实行指标交易优质优价，鼓励有条件的县（区）大力开发优质补充耕地指标，倒逼用地单位节约集约用地、少占或不占水田。

为保障《方案》确定的目标和任务落到实处，进一步强化保障措施和监管考核，成立了由市人民政府主要领导任组长，分管副市长任副组长，市发展改革委、财政局、自然资源局、生态环境局、住建局、水利局、农业农村局、林业局、审计局、统计局以及各县（区）人民政府主要领导为成员的耕地保护工作领导小组，提出各县（区）党委和人民政府要建立党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动的共同责任机制，切实担负起主体责任，地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，采取积极有效措施，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实；健全土地执法联动协作机制，严厉打击和查处破坏耕地的违法犯罪行为。将耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，将耕地保护责任考核结果作为地方党政领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。

贺州市自然资源局

2019年8月2日