“出走”多年，归来仍应是“耕地”

2024-01-31 15:31 来源：广西自然资源厅网站作者：梁园

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老百姓说，耕地是祖祖辈辈传下来的，养活了一代又一代人。

技术规程说，耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主，每年可以种植一季及以上（含以上一年一季以上的耕种方式种植多年生作物），包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以及间有零星果树、桑树或其他树木的耕地；包括南方宽度＜1.0米，北方宽度＜2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。

但其实，耕地还可以这么说：

耕地是国家粮食安全的根本保证，据测算，耕地提供了人类88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉蛋奶是由耕地提供的产品转化来的。

耕地是农村改革发展稳定的基石，是广大农民的重要生产资料，也是农民收入的重要来源，为农民提供了坚实的长远的生活保障，直接关系广大农民的切身利益，也关系社会的稳定与和谐。

耕地是生态建设的空间要素之一，耕地本身在固碳减排，生物多样性保护等方面都具有非常重要的生态功能。在保护耕地的同时也会释放更多的生态空间，以更好地留住乡风、乡韵、乡愁。

耕地还是农耕命脉文化传承的载体。中华文明根植于农耕文明，在漫长的农耕时代，智慧的农民创造广西桂林龙脊梯田，江苏兴化垛田，浙江青田稻鱼共生系统等一批重要的农业文化遗产。只有保护好耕地，才能把这些文化传承好。

耕地如此之重要，那耕地在哪呢？“二调”以来，广西耕地大量减少，2022年广西耕地面积328.08万公顷，占广西土地总面积13.8%，在全国各省（区、市）中居第18位。广西的耕地资源分布不均，南宁、崇左、百色和河池市的耕地面积较大，占全区耕地的48%左右。此外，广西素有“八山一水一分田”之说，人均耕地本就不多，大规模减少后，人均耕地不到1亩，低于全国1.37亩的平均水平。

“出走”的耕地去了哪里？2021年8月26日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局发布《第三次全国国土调查主要数据公报》。从“三调”数据看，2019年末全国耕地19.18亿亩。“二调”以来的10年间，全国耕地减少了1.13亿亩，其中，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。广西的情况也不例外，“二调”以来净减少的耕地，绝大部分流向了林地和园地。

从“二调”到“三调”，耕地“出走”的十年期间，中国经济飞速发展，老百姓生活水平大幅提升。老百姓对食物的多样化需求促进了肉类、蔬菜、水果、水产品等各类农副产品的大规模发展，脱贫攻坚的不断推进也让老百姓不再局限于种植粮食以满足温饱，我们可以直观地看到，从前用来种植水稻、甘蔗的耕地被越来越多的柑橘、火龙果、百香果等各类水果、桉树、景观树等各式林果木取代。因“三调”后改变了以往带K地类的认定，所以变成了果树、林木的“出走”耕地，不再按耕地调查，而是按实地现状调查地类，并标注“恢复属性”。

“出走”的耕地还能回来吗？

“出走”的耕地依然应该回来。

“二调”以来，“出走”的耕地都带上了“恢复属性”的标签，有的是“即可恢复”，即清理后即可直接恢复耕种；有的是“工程恢复”，即清理后仍需要采取工程措施才能恢复耕种。也就是说，耕地即便“出走”多年，但是经过简单清理后或采取一定的工程措施复耕复种后，就再次能够回归耕地的身份。目前，国家实行耕地保护责任目标考核奖惩，对存在耕地保护任务缺口且无法按时间表补齐的省份收取经济补偿，以倒逼其寻回“出走”的耕地。

但值得注意的是，不是所有“出走”的耕地都能回来，需要注意把握三点：

一是要达到耕地认定标准。优先将生态保护红线外基础条件好、能够长期稳定利用的地块进行恢复，促进耕地集中连片。严禁将位于25度坡以上陡坡、河道湖区范围、林区牧区范围、沙化荒漠化石漠化范围内，以及位于生态保护红线范围内和饮用水水源一级保护区的地块恢复为耕地。恢复后的耕地必须要落实耕地利用优先序要求，现状种植符合耕地认定标准的农作物。

二是要区分时间节点，分类对待。对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”或补充耕地责任。

三是确保恢复后的耕地要实现长期稳定利用。2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《国家粮食安全保障法》，为保障粮食有效供给，确保国家粮食安全提供了根本依据。其中第十二条明确规定，耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。县级以上地方人民政府应当根据粮食和重要农产品保供目标任务，加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，调整优化种植结构。也就是说，无论是现状耕地还是恢复回来的耕地，都必须要种植粮棉油糖菜等符合耕地认定标准的作物，确保耕地的稳定利用。

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